自治区八届人大第五次会议审议通过的《西藏自治区“十一五”时期国民经济和社会发展规划纲要》（以下简称《纲要》），确定了未来五年西藏经济社会发展的目标和任务，这是自治区党委、政府带领西藏各族人民在新时期新阶段艰苦奋斗、实干兴藏的行动纲领。总结我们在参与编制过程中的一些心得和体会，供大家在学习《纲要》时参考。

　　西藏“十一五”规划纲要编制过程

　　通常，一个五年规划纲要的制定要经过两年多的时间。在此期间，经过课题研究阶段、思路形成阶段、规划纲要起草阶段，直到最后完成并提交自治区人大讨论审议。编制规划的过程是一个研究重大问题、集思广益、提出思路、统一认识的过程，同时也是一个公开和民主的决策过程。

　　课题研究阶段。早在2003年5月的中央西藏工作协调小组会上，贾庆林同志就提出，请国家发改委及早关心和指导西藏自治区“十一五”发展规划的编制工作。在国家发改委的重视和指导下，西藏于2003年8月成立了由向巴平措主席亲自挂帅的“十一五”规划编制领导小组，领导小组办公室设在原自治区发展计划委员会。按照国家规划编制工作的统一部署，自治区陆续组织开展了“三农”问题、就业问题、人才发展、县域经济发展、生态环境保护、产业建设、社会全面发展、小城镇发展、青藏铁路影响力及对策、青藏铁路经济带建设以及西藏“十一五”期间重大建设项目等关系“十一五”发展的重大问题的研究工作，并形成了若干专题研究报告，为“十一五”发展规划的编制创造了必要的条件。

　　思路形成阶段。2004年5月，在完成对“十五”发展规划中期评估后，我们和国家发展改革委规划司共同委托国家发展改革委宏观经济研究院开展了西藏“十一五”时期经济社会发展的总体思路研究。2005年1月7日，自治区召开了“‘十一五’发展规划总体思路汇报座谈会”，杨传堂书记、向巴平措主席和在家的党委常委、人大、政府、政协领导出席并听取了规划总体思路汇报，给予了充分肯定，并提出了修改意见。5月20日，自治区党委召开常委会议，专门对“十一五”发展规划总体思路进行了研究，明确以“十一五”发展规划总体思路为基础起草关于“十一五”发展规划建议和编制规划纲要，要求“十一五”发展规划编制工作转入《纲要》草案编写阶段。

　　规划纲要起草阶段。规划的研究和起草工作是一个专业性很强的工作。2005年8月，自治区成立专门的工作班子，研究提出了《纲要》草案框架的提纲。从起草到提交自治区人大审议，工作班子以规划思路为基础，依据中央12号文件、《中共西藏自治区委员会关于制定“十一五”时期国民经济和社会发展规划的建议》（以下简称《建议》），对《纲要》草案的内容、结构到具体表述，都进行了反复修改。规划的起草过程也是广泛征求各方面意见的过程。《纲要》起草工作班子坚持开门搞规划，反复征求自治区领导、各部门、地区和专家、社会意见，充分集中各界的智慧，充分体现各方面的发展要求和利益。其中，2005年11月底，根据国家发展改革委的要求，将《纲要》草案（征求意见稿）报国家发展改革委，重点就主要目标、重大项目和相关政策进行了衔接。11月28日至12月28日，通过《西藏日报》、西藏电视台和西藏人民广播电台等媒体开展了西藏人民为“十一五”建言献策的活动。2005年12月3日自治区人民政府在北京召开的“十一五”规划专家咨询会上，听取了自治区发展咨询委员会各学科专家的意见和建议。全国人大常委会副委员长、自治区发展咨询委员会名誉主任热地出席会议并发表讲话，自治区主席、自治区发展咨询委员会主任向巴平措主持会议。12月26日，向巴平措主席主持召开自治区政府常务会议对《纲要》草案进行审议，要求编写小组根据会议精神和自治区经济普查数据进一步修改。12月29日，自治区党委常委会议研究《纲要》草案，自治区党委代理书记张庆黎同志对“十一五”时期西藏发展的目标和具体任务做了重要指示。同时，自治区人民政府还专门听取了科技、工商和民族宗教界人士的意见和建议。编写小组按照常委会议精神和各界人士的意见进一步修改《纲要》草案。2006年1月4日自治区人民政府全体会议研究通过《纲要》草案，会议同意《纲要》草案提请自治区八届人大五次会议审议。在规划纲要起草过程中累计征得修改意见370条，其中采纳和部分采纳的有306条，体现了规划决策过程的公开、民主和科学。

　　“十一五”规划纲要的突出特点

　　《纲要》较全面地体现了自治区党委、政府贯彻落实科学发展观，带领西藏各族人民在党中央的特殊关怀和全国各地的无私支援下，艰苦奋斗、实干兴藏的决策意图和施政方针，在目标体系、主要任务和实施措施上具有鲜明的特点。

　　一是把握机遇。《纲要》总结了西藏加快发展的历史经验，深化了对西藏在“十一五”时期所面临机遇和挑战的认识，既充分认识到“西藏正处于历史上最好的发展时期”，保持“十五”良好发展态势，具有一定的物质基础、广泛的群众基础和良好的社会环境，又清醒地看到“西藏仍属欠发达地区，与全国平均发展水平有较大差距”这样的现实，鼓舞人心地提出“必须十分珍惜大好形势，十分珍惜历史经验，十分珍惜宝贵机遇，乘势而上，开拓进取，全面完成中央为西藏确定的到2010年的各项目标和任务”的口号。

　　二是紧扣主线。“十一五”发展规划是全面建设小康社会进程中的关键规划。确定导向清晰的发展目标，对于引导各方面更新发展理念、创新发展思路、转变发展模式至关重要。《纲要》确定的发展目标和任务，贯穿着“科学发展观”这一条主线，坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，紧紧围绕“一个中心、两件大事、三个确保”，以改善农牧民生产生活条件，增加农牧民收入作为经济社会发展的首要任务，扎实推进社会主义新农村建设。不断加大改革开放力度、结构调整力度、固定资产投资力度、科技推广力度和工作落实力度，以“一产上水平、二产抓重点、三产大发展”为着力点，“经济增长继续保持‘十五’的态势”，坚持“走符合西藏实际、具有区域特色的生产发展、生活改善、生态良好、资源节约、全面协调可持续的发展道路”。

　　三是统筹兼顾。由于特殊的地理环境和历史原因，在全国加快发展的大格局中，西藏仍属于欠发达地区。在绝大多数地方都实现了小康并向全面建设小康社会目标迈进时，西藏才在总体上解决了温饱问题，只有部分群众过上小康生活；全国已经进入工业化的中期阶段，西藏却在为改造传统农牧业、推进现代产业建设而奋斗。且长期面临达赖集团的干扰破坏，维护国家安全和社会长治久安的任务比其他省区重得多。西藏与祖国内地的发展差距不是可以简单地用落后多少年来计算的，是一个社会形态、一个社会历史进程的差距，需要推进跨越式发展。《纲要》确定的发展目标，充分体现了统筹兼顾的思想。既反映了抓住机遇、加快发展的愿望，又体现了正视问题、科学发展的要求；既提出了经济发展目标，又突出了农牧民生产生活、产业建设、城乡协调、体制建设、社会和谐、扩大开放等方面的目标。

　　四是区分功能。《纲要》提出的目标按其性质和功能，分为预期性和约束性两类。预期性目标是指政府期望的发展指标，主要依靠市场主体的自主性来实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源合理配置，努力争取实现。约束性目标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府职责的指标，是在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和自治区政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现。同时，《纲要》根据我区区域经济格局的新变化，提出构建三大经济区域的思路，并根据各个区域的现实基础和发展条件进行了功能定位，明确了发展方向。这样的区域布局，有利于资源的优化配置，也有助于建立优势互补、协调发展、良性互动的区域发展机制，使各个区域的发展特色鲜明。

　　五是与时俱进。“十一五”发展规划是在西藏发展进入关键阶段，推进跨越式发展的新形势下制定的。《纲要》确定的发展目标和任务，充分反映了发展的阶段性特征和时代背景，体现了与时俱进的思想，政府规划制定的发展目标，更加强化政府履行公共职责，去掉了作为市场配置资源结果和企业自主行为结果的目标，突出强调了义务教育、促进就业、社会保障、扶贫等政府履行公共服务职责领域的任务。“

　　“十一五”时期经济社会发展目标

　　《纲要》确定“十一五”发展目标的原则是，符合中央第四次西藏工作座谈会、党中央国务院关于进一步做好西藏发展和稳定工作的意见和《建议》的精神，既与国家规划衔接，又突出西藏的特殊性；既体现跨越式发展的良好态势，鼓舞人心，又是通过努力能够实现的，实事求是，具有较强的可操作性。

　　“十一五”经济社会发展的目标体系。自治区《纲要》目标体系的设计，符合国家规划的目标取向和要求，同时也充分考虑到西藏发展的层次、水平和要求。《纲要》提出的发展目标涉及综合经济实力、人民生活、基础设施、产业建设、城乡和区域发展、社会事业发展、改革开放、可持续发展、和谐西藏建设等九个方面，其中量化的综合性指标20个，以表格形式列出。预期性目标列出了地区生产总值、人均地区生产总值、地方财政一般预算收入、第二产业占GDP比重、城镇居民人均可支配收入、农牧民人均纯收入、县通沥青路率、乡镇通公路率、电力人口覆盖率、乡镇通邮率、人均受教育年限、城镇登记失业率、西藏总人口和城镇化率等14个。约束性目标列出了初中适龄人口入学率、千人拥有卫生技术人员、五年城镇新增就业、耕地保有量、城镇垃圾处理率和万元地区生产总值能耗等6个目标。

　　地区生产总值与农牧民人均纯收入发展目标。按照我们对规划思路的研究，要实现中央第四次西藏工作座谈会确定的2010年西藏人均生产总值达到全国中等水平的目标，西藏生产总值年均增长速度必须达到15.6％。实现这样的目标，对于靠投资拉动的西藏来说是不现实的。因此，自治区党委、政府实事求是地提出进入中等行列的目标，即进入全国第20位。这样，年均增长速度也必须要达到13.7％。由于“十一五”时期国家将继续实行双稳健的财政金融政策，作为经济增长主要依靠国家投资拉动的西藏来说，争取投资形势不容乐观。为了贯彻落实党中央、国务院关于进一步做好西藏发展和稳定工作的意见精神，在“十一五”时期保持地区生产总值较快增长的态势，《纲要》提出在“十一五”时期地区生产总值继续保持两位数增长，人均地区生产总值进入全国中等行列的目标。同时，从目前了解的西部各省区的发展目标来看，基本上都是在10％左右，西部地区发展的趋势也要求西藏必须保持两位数的增长速度，才能在“十一五”时期继续缩小差距。为了使这个目标具有可操作性，《纲要》在表中进一步量化，提出地区生产总值保持年均12％的增幅，人均地区生产总值达到15100元，年均增幅为10.7％。根据“十五”时期人均地区生产总值全国中等行列的第20位是人均国内生产总值的75％至85％的情况判断，到2010年西藏人均地区生产总值是人均国内生产总值的92％，是有望进入中等行列的。

　　我们测算，2010年全国农民人均纯收入可能接近4200元，“十五”时期全国农民人均纯收入的第20位稳定在全国平均水平的85％左右，按这样的趋势推断，到2010年达到3600元就有望进入中等行列。实现这样的目标，“十一五”期间需要西藏农牧民人均纯收入年均增幅达到12％。但考虑各省区市发展的动态因素，《纲要》提出年均递增13％的目标，以西藏2005年农牧民人均纯收入2078元为基数计算到2010年可达到3820元，为全国平均水平的91％，有望确保进入全国中等行列。

　　“十一五”时期经济社会发展的主要任务

　　“十一五”时期经济社会发展主要任务的确定，既体现保持前一阶段跨越式发展良好势头的要求，又体现为后十年的发展打好基础的要求；既与推进社会主义新农村建设和全面建设小康社会的目标相衔接，又体现五年时期的阶段性；既积极向上、鼓舞人心，给市场良好的预期，给人民以希望，又实事求是、切实可行，充分考虑发展阶段和各种瓶颈约束条件，充分估计各种不确定性因素，使提出的发展目标经过努力能够实现。

　　在综合分析各方面因素的基础上，《纲要》提出了以下主要任务：

　　（一）在优化结构、提高资源利用效率的基础上，力争GDP年均增长12％，到2010年突破400亿元。考虑到西藏经过“十五”时期的加快发展，经济总量的基数已经较大，而自我发展能力仍然十分薄弱，为实现《纲要》提出“力争地区生产总值年均增长12％，到2010年人均地区生产总值进入全国中等行列”的目标，《纲要》要求必须改变粗放型增长方式，坚持基础设施建设与产业建设并重，基础设施抓瓶颈，结构调整抓优化；统筹城乡发展和区域发展，加快城镇化进程，努力构建区域经济新格局；调整所有制结构，积极发展非公有制经济；调整就业结构，努力扩大就业，促进从业人员的产业间转移；推进科教兴藏，加强人才队伍建设；发展循环经济，构建节约型社会。

　　（二）高度重视“三农”工作，贫困人口明显减少，让农牧民充分享受到经济发展和社会进步的成果，推进建设社会主义新农村。在解决温饱问题的阶段，“三农”问题可以在农牧业和农牧区内部通过优化资源配置解决。但在全面建设小康社会阶段，就农论农，解决“三农”问题就难有大的突破。《纲要》要求必须超越农牧业和农牧区的层次，积极采取农牧业结构调整、推进农牧业产业化、加大农牧民劳动能力建设、发展劳务经济和非农产业就业、加快农牧区市场建设、提高支农资金占财政支出比重等措施，努力增加农牧民收入。《纲要》指出在西藏建设社会主义新农村就是要在农区和牧区把改善群众的生产生活条件、增加农牧民收入作为经济社会发展的首要任务，提出加强农牧业和农牧区基础设施建设，实行投资倾斜，集中力量建设农牧区通电、通路、通水及科技、教育、文化、卫生和广播影视等基础设施；做好乡村建设规划，加快实施以牧民定居、农房改造和扶贫搬迁工程为重点的农牧民安居工程，在尊重群众意愿的基础上实施地方病病区群众搬迁，力争使80％以上的农牧民住上安全适用的房屋；因地制宜调整农牧区居民点布局，完善居民点配套基础设施，引导农牧民合理建设住宅；在有条件的乡村推进生活垃圾和污水治理，改善环境卫生和乡村面貌。进一步加大扶贫工作力度，巩固扶贫成果，努力减少贫困人口。大力发展农牧区公共服务，引导农牧民形成健康文明的生活方式，使社会主义新农村建设取得明显成效。

　　（三）加快社会事业全面发展，健全社会保障体系，持续增加城镇就业岗位，教育、科技、文化、卫生和环境等方面的条件有较大改善，城乡居民收入水平和生活质量普遍提高。社会事业抓关键，发展义务教育、促进就业、健全社会保障、完善公共卫生服务是政府的重要职责，是政府在社会事业领域应该提供的关键性公共服务。《纲要》提出要在全面完成和巩固“两基”教育的同时，大力发展职业教育，培养农牧区需要的适用性人才，完善人才培养和引进机制，确保人才队伍相对稳定和人才资源能力稳步提高。要在做好先进适用技术引进推广的同时，以特色优势为抓手，培育自主开发和技术创新能力。要坚持把促进就业放在优先位置，实施积极的就业政策，千方百计扩大就业。要通过继续完善城镇职工各项保险制度和积极探索建立农村最低生活保障制度等措施，逐步建立覆盖农牧区的社会保障体系。提高城乡居民收入水平和生活质量，既是发展的根本目的，也是发展的内在动力。《纲要》提出群众利益抓难点，在经济发展的基础上不断提高城乡居民的收入水平和生活质量，努力改善城乡居民的教育、文化、卫生和环境等方面的条件。这不仅使发展目标更贴近农牧民群众，也更有利于激发人民群众投身经济社会发展的热情。

　　（四）进一步加强基础设施建设，保持必要的投资规模和力度，并使已建基础设施更好地发挥作用，支撑经济稳定较快增长。《纲要》提出按照基础设施先行的要求，充分利用青藏铁路和林芝机场通车、通航的有利时机，统筹规划，加强对外通道建设，完善区内综合交通运输体系，突破交通瓶颈制约，降低运输成本。继续加强交通、能源、水利、通信等基础设施建设，加强城乡特别是农牧区的公共服务设施建设，启动和实施一批重大基础设施建设项目，改善发展条件，全面提高公共服务水平和综合发展能力。

　　（五）推进产业建设，提高自我发展能力；加快服务业发展，满足生产生活需要。《纲要》提出要依靠体制创新、技术进步和政策优惠，通过内引外联和实现规模化经营，积极发展以特色资源为基础、特色产品为核心、特色品牌为支撑、特色产业为依托的特色经济体系，在优势突出的特色产业和特色产品领域形成经济规模，培育竞争优势，为经济社会发展注入更大的活力。要按照“一产上水平、二产抓重点、三产大发展”的产业发展原则，通过加大投入、培育壮大龙头企业、推广先进适用技术，推动一产从广种薄收向优质高效转变，从原始饲养向科学发展转变，从自然增长向集约经营转变；立足资源优势，突出抓好水利资源和太阳能的综合开发，重点发展优势矿产业、藏医药业、建筑建材业，走出一条具有西藏特色的工业发展之路，真正把资源优势转化为经济优势；以旅游为龙头，大力发展交通运输业、改造提升传统服务业，使三产成为拉动西藏经济发展的强势产业。

　　（六）社会主义市场经济体制框架进一步完善，对内对外开放达到新水平。这是实现科学发展的必然要求和有力保障，也是实现又快又好发展的强大动力。随着青藏铁路铺通等基础设施和我国与南亚周边国家关系的改善，不仅使西藏与全国市场联系更加密切，而且处于向南亚开放的前沿，成为联系西北地区与印度洋的重要陆路通道，我区的对内对外开放处于一个新的阶段。因此，《纲要》提出“十一五”时期要坚持和完善基本经济制度，深化宏观管理体制改革，建立健全社会主义市场体系；要充分利用区内、区外两个市场、两种资源，发挥比较优势和后发优势，在更大范围、更广领域和更高层次上参与国内外经济合作与竞争，形成更具活力、更加开放的经济体系；要十分珍惜中央关怀和全国人民的支援，用好中央确定的各项优惠政策，重视和加强在干部、资金、技术、物资等方面的受援工作，总结受援工作经验，深化受援内涵，拓宽受援渠道，完善受援机制，引导援助投向，推动援藏工作向纵深发展。

　　（七）自然资源利用更加合理，并得到有效保护，万元GDP能耗控制在国家规划指标内，可持续发展能力增强。西藏资源禀赋较差，生态环境比较脆弱，一旦破坏难以恢复。加快建设资源节约型、环境友好型社会，既是增长方式转变的应有之义，又是西藏资源开发战略和可持续发展的组成部分。需要强调指出，随着产业建设和城镇化的推进，资源和环境的约束可能会加大，人民群众对生产生活环境质量的要求更高。保护资源和环境，是难度较大而又必须切实解决好的一个重大课题。《纲要》提出要牢固树立资源有偿、有序、有限使用的新观念，合理利用和保护水、土地、矿产、草场等资源。要抓住中央把西藏列入全国生态环境重点治理区域的有利时机，实施西藏高原国家生态安全屏障保护与建设工程。要加强环保基础设施的建设，提高环境监测与监察能力，防范环境污染事故。要积极引进和消化、吸收国内外先进适用的循环经济技术，以提高资源利用效率为核心，以节地、节材、节能、节水、资源综合利用为重点，逐步形成节约型的增长方式和消费模式，促进西藏经济社会可持续发展。

　　（八）民族宗教工作稳步推进，精神文明建设和民主法制建设取得新进展，社会治安综合治理进一步加强，国家安全和社会稳定得到有效保障，构建和谐西藏取得新进步。构建和谐西藏是经济社会发展的重要保障，需要经过长期奋斗、不懈努力才能逐步实现。《纲要》要求全面贯彻党的民族宗教政策，做好新世纪新阶段民族宗教工作，促进西藏社会文明进步；加强社会主义民主建设、精神文明建设和法制建设，为改革开放和现代化建设提供强大的精神动力、思想保证和法制保障；坚持依法治藏，努力化解各种问题和矛盾，进一步维护社会治安和稳定，不断巩固和发展大好形势，建设平安西藏，加快推进和谐社会建设进程。

　　《纲要》以党中央、国务院关于进一步做好西藏发展和稳定工作的意见和《建议》为依据，以各类专项规划为基础，阐述“十一五”期间西藏经济社会发展的战略目标、发展重点和政策取向，集中体现自治区党委、政府的决策意图和施政方针，是“十一五”时期西藏经济社会发展的宏伟蓝图，是各地各部门依法履行工作职责、编制实施年度计划和研究制定各项政策措施的重要依据，是西藏人民建设团结、民主、富裕、文明、和谐的社会主义新西藏的行动纲领。

　　“十一五”期间西藏交通事业的发展将更加迅猛，并将进一步完善立体交通网络体系。