近年来，为加强和规范机关事业单位机构编制和人员管理，昌都地区编办从西藏实际出发，主动探索，勇于创新，扎实推进编制实名制管理工作。目前，全地区机关、事业单位人员编制全部定编定岗到人，实行一编一人一卡制度，有效控制了人员编制总量，堵住了超编混编、“吃空饷”等漏洞，实现了管编与管人的有机结合，切实提高了机构编制管理的科学性。

一、主要做法

（一）提高思想认识，理清工作思路。编制实名制，就是指严格按核定的编制数额，设置岗位，配备相应工作人员，实行定编定岗到人的一种管理制度。我地区从全局的高度，深刻认识到，实行机构编制实名制管理是新形势下加强机构编制监督管理的有力突破口，是严格控制机构编制与人员增长的必由之路。基于这种认识，我们按照上级机构编制管理部门的要求，紧密结合昌都实际，确立了“完善制度、夯实基础、借鉴内地、试点先行”的工作思路。我们借助报刊、宣传栏、信息简报等媒介大力宣传实名制管理的政策依据和实施方案，帮助广大干部职工转变观念，提高认识。同时积极与人事、财政、劳动等相关部门及各用人单位沟通协调，营造依法依纪实行实名制管理的浓厚氛围，保证了全地区机构编制实名制管理工作的有序推进。

（二）加强制度建设，确保管理规范。为加强日常监管，堵塞管理漏洞，及时针对管理工作中出现的新情况、新问题，在充分调研的基础上，制定了落实编制实名制的具体措施。2001年7月，昌都地委、行署出台了《关于进一步加强地区机构编制管理有关问题的通知》，明确规定要建立强有力的机构编制约束机制，实行《机构编制管理卡》制度，推进机构编制管理工作逐步走上制度化、科学化、法制化的轨道。制定了《关于实施机构编制管理制度中有关具体事宜的通知》、《昌都地区机构编制委员会职责、议事规则及行文制度》、《昌都地区机构编制管理流程图》等文件，对增人上编、减人下编、人员编制变更、办理时间等进行了严格的规定，明确了审批程序和权限，加大了监管权威和力度，为实行机构编制实名制管理提供了制度保障。

（三）形成约束机制，强化部门协作。机构编制实名制管理是一项综合性的工作，它涉及到组织、人事、财政、劳动等部门及各用人单位。地区编办充分发挥部门间相互沟通、相互协作、相互约束的作用，有效地控制了机构编制、人员快速增长的态势。并与人事、财政部门一起下发了《关于明确地直单位编制管理与经费挂钩的通知》，做到以编制为基础，进一步完善和强化编制、人员、工资的一体化管理，做到财政预算中的人员经费、审批工资计划和调整工资等必须依据编制部门核定的编制进行，实现了机构编制、人员工资与财政预算相互约束的机制。坚持凡是行政事业单位申请使用空缺编制，必须在核定的编制内并按编制性质进行核编，未经编办出具《控编通知单》，人事、劳动等相关部门不予办理调动手续；未经编办出具《工资集中支付人员审核通知单》，人事部门不予办理工资套改手续，财政部门不予核拨经费，形成了一环扣一环，环环相扣的工作机制，从源头上确保了编制实名制管理制度的顺利实施。

（四）建立编制卡片，夯实管理基础。自2001年起，地区编办组织专人对地直机关事业单位在编在职人员进行了彻底清理和核对，并逐步建立了《单位机构编制管理卡》、《个人编制管理卡》和人员编制台帐三位一体的实名制管理模式。一是建立《单位机构编制管理卡》。《单位机构编制管理卡》实行双证管理，由编办和用人单位各执一份，编制卡中包括编制类别、编制数量和在职人员数量，可随时查阅受编单位的人员结构和超空编情况。二是建立《个人编制管理卡》。我们对地直机关、事业单位的每个人员都建立了《个人编制管理卡》，卡片中包括姓名、年龄、学历、专业、工作岗位、职务、身份证号码等基本信息。三是动态反映增减情况。我们要求各单位的人员编制出现变动，要随时进行审核登记，新进编人员在办毕同意调动手续的同时入帐、入册、建卡；对死亡、调出和退休人员等，两周之内办理核销手续。四是建立编制管理台帐。我们建立了一个与编制管理卡片相配套的电子管理台帐，将地直机关、事业单位的机构设置、人员编制、内设机构职责、人员结构、人员信息等资料全部输入计算机，实现了编制日常管理的微机化。五是实行分类管理。我们建立了“在编人员、超编人员基本信息库”，对行政、事业性质的在编人员和超编人员实行分类管理，确保在编人员的身份认定有凭有据。目前，我地区所有地直单位均建立了帐册卡，其中党政群机关53个，事业单位20个，实行实名制管理人员3886人。全面、准确、动态的实名登记，促进了机构编制宏观与微观管理的有机结合，极大地方便了监管、查询和统计，有效杜绝了超编进人、“吃空饷”等违规违纪现象的发生。

（五）实行实名申报，把好审批关口。地区编办要求用人单位在申报使用空缺编制时，必须提出专题申请，专题申请中需同时报送拟用编人员的原工作岗位、身份、学历、专业、拟用编类别、拟安置岗位等真实信息。地区编办收到用人单位申请使用空缺编制的请示后，将对该单位的机构编制、在职人数、人员结构及拟进编人员的基本情况进行审查，并严格做到“三不受理”，即单位没有空缺编制的不予受理；不符合人员身份的不予受理；不符合人员总体结构比例的不予受理。经研究同意使用空缺编制的，地区编办向用人单位下发《控编通知单》。人事、劳动部门凭编办开具的《控编通知单》办理调配和工资审批手续，编办再凭调动证明入册建卡。实名申报制实现了管数量与管结构的有机统一，充分发挥了编制部门在控制人员增长工作中的把关作用。

（六）加大培训力度，延伸管理范围。按照“统一指导、分级管理”的原则，为充分发挥地直各单位政工部门和各县机构编制部门的职能作用，逐步建立县乡两级人员编制实名制管理制度，我们先后两次对地直单位和各县业务人员进行了培训，培训机构编制专业人员120余人次，为我地区推广实名制管理奠定了基础。在部务会的关心和地区财政局的支持下，通过地区编办的积极努力，地区编办给各县印制了《人员编制卡》、《控编通知单》、《工资集中支付人员审核通知单》等业务资料。截至目前，我地区11个县均实行了编制实名制管理制度，为将我地区的实名制管理工作不断引向深入积累了经验。

二、取得的主要成效

（一）准确掌握了人员信息。通过编制卡片和电子数据库，可随时向有关领导和部门提供准确的统计情况，方便领导决策，提高了行政效率。

 （二）严肃了机构编制纪律。将编制落实到人，提高了用人单位对“进人必须有编，用编必须申报”的认识，有效杜绝了“吃空饷”、混编混岗和随意调整人员编制等情况的发生，维护了机构编制管理部门的权威。同时，我们加强了“12310”举报电话的受理工作，对违反机构编制管理的问题有报必接、有接必查、有查必严，不断提高了实名制管理工作的规范化、法制化水平。

（三）控制了人员编制总量。实行实名制管理，堵塞了各种管理漏洞 ，有效控制了人员无序增长，解决了超编配备人员、混编混岗等问题。我地区在总编制相当紧张的情况下，实有人员一直在总量范围内浮动，堵住了超编缺口，减轻了财政负担。

（四）优化了人员结构。由于我们坚持做到按岗选人，按需进人，改变了传统的机构编制管理只注重编制总量的审批和控制，对具体工作人员的比例和结构等情况缺乏监管的状况，使我地区机关事业单位人员结构得到优化。据统计，2001年我地区机关事业单位大专以上学历人员为41.3%，2007年达59.6%，提高了18.3个百分点；2007年，全地区专业技术人才超过全地区总人才的一半，达到54.4%。

三、问题和建议

在实际工作中我们感到，推行机构编制实名制管理工作在取得明显成效的同时，也存在一些难点和问题：一是缺乏法规政策依据。目前，编制实名制管理，只是在相关会议上或领导讲话中由机构编制系统自上而下提出要求，没有硬性的法规政策依据可循，导致实施力度不大；同时由于从上到下的宣传力度不够，加之缺乏统一规范的管理模式，无法有效对下级机构编制部门进行指导和监督。二是硬件设施不到位。昌都地区虽然已建立实名制管理台帐，但由于目前所使用的软件技术不成熟，使实名制管理的实际效用受到制约。三是由于受高原特殊环境、地县乡行政编制总体偏少等各种条件的制约，导致机构编制实名制管理公开力度不大，社会监督力度不够，各单位及时向编制部门报送人员变动情况的积极性受到影响，混编混岗现象仍未得到彻底根治。四是改革配套问题。编制实名制的全面实施，必然要求对超编人员、违规人员进行清理清退，如果人员分流政策落实不了，相关改革配套政策跟不上，编制实名制管理也难以真正到位。

全面推进机构编制实名制管理工作，要认真贯彻落实党的十七大精神，以科学发展观为统领，与时俱进，求实创新，为此我们有如下建议：一是采取请进来、走出去等方式，加强培训，加大交流，全面提高工作人员的业务水平。二是出台规范性文件，完善实名制管理的法规依据和配套政策，同时加大宣传力度，为实名制管理工作营造良好氛围。三是开发统一方便实用的实名制管理软件，并普及到各级机构编制部门，实现资源共享。四是开展实名制管理政务公开工作，优先考虑实行网上政务公开，广泛接受社会监督，提高机构编制管理的透明度，以公开促公正，以公正促规范。通过以上措施的落实，逐步建立起体系完整、公开透明、运转高效、监控有力的编制实名制管理模式，为促进昌都经济社会跨越式发展提供强有力的机构编制保障。

（王大章）